Fast könnte man meinen, dass sich hinter dem breitflächigen Versagen eine neue Geschäftsidee verbirgt. Erstmals aufhorchen liess die österreichische Dauer-Koalition aus Sozialdemokraten (SPÖ) und Volkspartei (ÖVP) diesbezüglich Mitte der neunziger Jahre, als die «Herald Tribune» den Verkaufsprozess der Creditanstalt-Bankverein als «How not to privatize a bank» karikierte. An diese Fehlleistung schloss Wiens grosse Koalition Ende Dezember 2009 nahtlos mit der dilettantisch verhandelten Notverstaatlichung der Hypo Alpe Adria International an. Und wie die fahrlässig, ja geradezu kriminell verschleppte Abwicklung der Hypo zeigt, ist ein dritter «How not to do»-Bestseller im Werden.

Falsche Entschleunigung

Vom Zeitpunkt der Notverstaatlichung knapp vor Weihnachten 2009 bis zur (vorläufigen) Entscheidung der Regierung in der Vorwoche, die Hypo über eine staatliche Anstalt abzuwickeln, sind gut vier Jahre vergangen, in denen die Staatshilfe um 3,9 Mrd. auf 4,8 Mrd. € gestiegen ist. Das heisst nicht, dass man sich mit der frühzeitigen Einrichtung einer «Bad Bank» die inzwischen eingeschossenen Milliarden erspart hätte; doch wären mit der frühzeitigen Trennung der guten von den bestenfalls bedingt werthaltigen Teilen die Chancen einer Rest-Hypo am Markt ungleich besser gewesen, hätte man sich mit einer raschen Aufspaltung doch die wertvernichtenden Eingriffe der EU-Wettbewerbshüter (Verkauf der Balkan-Töchter bis Mitte 2015) erspart.

Die verschleppte Abwicklung der Hypo führt automatisch zu den Schwachpunkten des Systems: Politiker, die sich um unangenehme Entscheidungen drücken, parteipolitische Abhängigkeiten in vielen Behörden und Institutionen sowie Kontrollgremien, die ihren Aufgaben nicht gewachsen sind beziehungsweise diese nicht wahrnehmen wollen. Nun hätte selbst ein weniger verfilztes System als das österreichische, das unverschämt Parteien- und Klientelinteressen über das des Gesamtstaates stellt, das Debakel der Hypo nicht verhindern können. Doch die Gesamtbelastung der Steuerzahler wäre wohl um einiges geringer ausgefallen.

Konstruktionsfehler

Ein bis heute nicht behobener Konstruktionsfehler der Bundesverfassung hat es überhaupt möglich gemacht, dass die so schnell und unorganisch wachsen konnte. Die Verfassung aus dem Jahr 1920 ist ein Kompromiss zwischen Zentralisten (Sozialdemokraten) und Föderalisten (Bürgerliche). Österreich ist weder Bundesstaat noch Staatenbund, sondern eine Art föderalistischer Staat. Dem schwach ausgeprägten Föderalismus in der Gesetzgebung steht die Stärke der Länder in der Vollziehung gegenüber. Nirgends aber findet sich ein Hinweis darauf, was bei existenziellen Schwierigkeiten eines Landes zu tun wäre. Es gibt weder eine Solidaritätspflicht der Länder untereinander noch eine des Bundes gegenüber den Ländern.

Deshalb wäre der Bund rein formal nicht verpflichtet, in die Ausfallhaftung des Landes Kärnten für die Hypo einzutreten; nach einem Höchststand von fast 25 Mrd. € (2006) wurde diese bis 2013 auf 12,5 Mrd. € abgebaut. Umgekehrt hatte der Bund rechtlich keine Handhabe, Kärntens Regierung beziehungsweise Landtag von der in keiner Relation zum Landeshaushalt stehenden Vergabe von Haftungen abzuhalten. Diese waren aber essenziell für das Wachstum der Hypo, denn allein mit den maximal ein Drittel der Kredite betragenden Kundeneinlagen wäre die Expansion nie zu finanzieren gewesen. Die vom Land garantierten Anleihen waren quasi der Brandbeschleuniger.

Eine Zweckgesellschaft

Der Bankbetrieb der Hypo war Mitte der neunziger Jahre aus der ursprünglichen Hypotheken-Anstalt des Landes ausgegliedert worden. Die Eigentümerfunktion wurde auf die Holding des Landes übertragen. Diese firmierte zwar als Aktiengesellschaft, doch war der Vorstand nur politisches Mittel zum Zweck. Die Macht übte der getreu der Parteienstärke besetzte Aufsichtsrat aus. Damit wurde die Hypo endgültig zum Instrument der Politik. In der Folge mussten obskure Kärntner Prestigeobjekte genauso finanziert und aufgefangen werden wie gestrandete Regionalfluggesellschaften. Doch als wesentlich kostspieliger sollte sich das Wachstum um jeden Preis in den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien erweisen.

Die balkanische Grossmannssucht wurde nur von der EU etwas abgebremst, als der Europäische Gerichtshof 2003 ein endgültiges Verbot der Gewährträgerhaftung verfügte. Denn trotz grosszügigen Übergangsfristen war es in Kärnten Mitte 2007 mit neuen Haftungen vorbei. Aber wenige Wochen davor hatte ohnehin die Bayerische Landesbank die Mehrheit der Hypo übernommen. Der Wachstumskurs (ab 1993 in Kroatien und Slowenien, ab 2001 auch in Bosnien-Herzegowina und Serbien) hing nicht allein von der Emission garantierter Anleihen ab. Das Tempo der Expansion war auch deshalb so gross, weil die langfristigen Finanzierungen in den neuen Märkten nicht über die Töchter in den Balkanstaaten liefen, sondern direkt vom Mutterhaus in Klagenfurt aus vergeben wurden – wie es übrigens auch die anderen österreichischen Banken machten.

Der wesentliche Vorteil dabei war, dass für von Klagenfurt aus vergebene Hypothekarkredite gemäss «Basel I» und «Basel II» maximal 8%, im Schnitt gar nur 4% Eigenkapital vorzuhalten waren, wogegen diese bei einer Vergabe durch die Tochterbanken in Kroatien und Serbien mit 10% hätten unterlegt werden müssen. Deshalb erhoben die Notenbanken von Kroatien und Serbien auch bei den Kollegen in Wien Beschwerde wegen Verfälschung des Wettbewerbs.

Doch die Österreichische Nationalbank sah keinen Anlass zum Einschreiten. Und das, obwohl schon damals die allzu grosszügige Vergabe von Fremdwährungskrediten in der Kritik stand. Denn das Bankwesen-Gesetz schreibt fest, dass die Nationalbank bei der Gefahr makroökonomischer Verwerfungen auch ohne Prüfungsauftrag der Finanzmarktaufsicht Vor-Ort-Prüfungen durchführen kann. Doch offensichtlich war der Einfluss der österreichischen Regierung so stark, dass die per Verfassung nicht weisungsgebundene Notenbank erst lang nach Ausbruch der Finanzkrise tätig wurde.

Zwischen Rot und Schwarz

Die Notenbank ist ein Paradebeispiel dafür, was die formale Unabhängigkeit einer Institution im Parteienstaat Österreich wert ist. Die einstigen Grossparteien SPÖ und ÖVP verfügen zwar gemeinsam nur mehr knapp über eine absolute Mehrheit, doch im staatsnahen Bereich werden fast alle Positionen fein säuberlich zwischen Rot und Schwarz aufgeteilt. Der Parteienproporz in der Notenbank ist nicht auf den Vorstand (Direktorium) beschränkt, sondern setzt sich im Aufsichtsrat (Generalrat) fort – nur dass dort noch eine Ebene der österreichischen Verfilzung hinzukommt, nämlich jene der Sozialpartner. Gerade für diese hat im Generalrat das olympische Prinzip des Dabeiseins Vorrang. Sie sehen nämlich ihre Aufgabe vor allem darin, die Interessen ihrer Organisation zu vertreten, statt – wie es in einem Kontrollorgan sein sollte – die Interessen des Eigentümers zu wahren.

Deshalb überrascht es nicht, dass auch der Generalrat in den Auswüchsen bei Fremdwährungskrediten keinen Grund sah, tätig zu werden und Druck auf das Direktorium auszuüben. Und dies obwohl das Notenbankgesetz den Generalrat verpflichtet, makroökonomische Verwerfungen mit Folgen für den Kapitalmarkt aufzuzeigen. Angesichts des Auseinanderlaufens von Einlagen und Ausleihungen hätte der Generalrat tätig werden müssen. Das Versagen des Kontrollgremiums erhält insofern eine besondere Note, als der langjährige Vertreter der Arbeiterkammer im Generalrat in den Diskussionen über die Folgen der Finanzkrise besonders laut und nachdrücklich forderte, dass jene für die Krise bezahlen sollten, die diese verursacht hätten – wobei er offensichtlich nur die Banken gemeint haben wollte.

Fragwürdige Rolle

Sich anbahnende Verwerfungen nicht zu erkennen, ist eines, bereits eingetretene Folgen zu verniedlichen, ein anderes. Ende 2008 spielte die Notenbank nämlich eine noch wesentlich fragwürdigere Rolle, als die Hypo erstmals staatliches Partizipationskapital erhalten sollte (900 Mio. €). Um Anspruch auf Staatshilfe zu haben, musste die Bank aber als systemrelevant eingestuft werden. Doch in Österreich war die Hypo systemisch nicht relevant, und in den Balkanstaaten hatten die Tochterbanken nur wegen der von Klagenfurt aus vergebenen Kredite Gewicht. Die Systemrelevanz musste also aus der absurden Höhe der Haftungen des Landes abgeleitet werden.

Doch es sollte noch schlimmer kommen. Ob mit oder ohne Druck des Finanzministeriums, die Notenbank stellte der Hypo einen höchst umstrittenen Persilschein aus. Die Bank sei «not distressed», sie werde 2009 wieder Gewinne schreiben. Eine kapitale Fehleinschätzung, die von der nachgereichten Begründung von Gouverneur Ewald Nowotny noch überboten werden sollte: Es sei zu wenig Zeit gewesen, um sich über das Kreditportefeuille ein Urteil zu bilden. In der Diskussion um die Notverstaatlichung beharrte Nowotny darauf, dass Ende 2008 kein unmittelbarer Handlungsbedarf bestanden habe. Man habe auf die Umsetzung der von der Bayern LB zugesagten Verbesserungen vertraut. Doch die Hypo hatte den Wachstumskurs trotz Krise nochmals verschärft. So stieg die Bilanzsumme 2009 um 15%, die Kundenforderungen wuchsen um 19%, wogegen die Deckungsquote der Kredite durch Einlagen von 33% auf 28% sank.

Die Entscheidungen von damals sind deshalb so wichtig, weil Nowotny (Gouverneur seit September 2008) und Klaus Liebscher (Gouverneur von 1998 bis 2008) heute eine bestimmende Rolle bei der Aufarbeitung des Desasters einnehmen. Vielerorts wird dies als unvereinbar bezeichnet. So fragen etwa die Grünen, ob Nowotny und Liebscher eine Insolvenz der Hypo deshalb so vehement ablehnen, weil sie fürchten, dass ihr Versagen als Aufseher ans Licht kommen könnte. Nowotny ist weiter Gouverneur, Liebscher sowohl Aufsichtsratsvorsitzender der Hypo als auch Chef der Hypo-Task-Force (die Empfehlungen für die Art der Abwicklung ausarbeitete) und Chef der Fimbag, jener Tochter der staatlichen ÖIAG, die die Bankenhilfen abwickelt.

Über den Tisch gezogen

Unter bayrischer Führung hatte die Hypo die risikoreiche Strategie des mittlerweile verunfallten Kärntner Oberspielleiters Haider noch verschärft. Trotzdem sollte die Bayern LB wohl zu ihrer eigenen Verwunderung billig davonkommen (vorbehaltlich anhängiger Gerichtsverfahren). Bei den Verhandlungen über die Verstaatlichung spielten die Bayern nämlich geschickt die emotionelle Karte, indem sie drohten, die Bank am nächsten Tag unter Aufsicht zu stellen. Das Ergebnis war, dass Wiens überforderte Verhandler mit Finanzminister Josef Pröll und Kanzler Werner Faymann an der Spitze auf jede Gewährleistung der Bayern verzichteten.

Die Entlastung der Bayern dürfte die Rechnung für die Steuerzahler noch teurer machen, ebenso wie die verschleppte «Bad Bank»-Entscheidung. Stattdessen wurden immer neue Gutachten erstellt und neue Berater eingesetzt. Für Beratungskosten wurden schon gut 300 Mio. € ausgegeben. Den drei Finanzministern (Josef Pröll, Maria Fekter, Michael Spindelegger) seit der Verstaatlichung ging es bloss darum, die Abwicklung so zu gestalten, dass die Staatsschuldenquote davon nicht betroffen wird.

Auch Notenbank und Finanzmarktaufsicht (FMA) haben bezüglich Abwicklung versagt. So musste in dieser Woche sogar der Justizsprecher der regierenden SPÖ die FMA daran erinnern, dass es ihre Aufgabe gewesen wäre, zu rechnen, zu warnen und Alternativen vorzulegen. Unabhängigkeit habe die FMA bloss demonstriert, als sie einen Schuster aus dem Waldviertel «mit Akribie verfolgte» (wegen eines nicht konformen Crowd-Funding-Modells). Deshalb müsse die FMA so optimiert werden, dass sie das mache, was sie im Sinne des Landes und der Bürger machen sollte.

Ein grosses Wort wird gelassen ausgesprochen. Dieses aber darf keinesfalls auf die FMA beschränkt bleiben. Das Hypo-Desaster muss Anlass für eine Sanierung des Systems Österreich sein. Gewaltentrennung und Ordnungspolitik müssen wieder zuoberst stehen. Eine konsequente Gewaltentrennung bedarf es nicht nur zwischen Legislative und Exekutive, sondern auch zwischen Staat und Interessenvertretungen. Es mag politisch bequem sein, die Sozialpartner überall einzubinden, doch verlieren damit Regierung und Parlament fast jeden Spielraum für Reformen.

Dabei geht es nicht gegen die Institution Sozialpartnerschaft, sondern gegen den Allmachtsanspruch der Kammern. Die Schlagkraft einer Interessenvertretung hängt zudem nicht an der denkbar breitesten Basis (Pflichtmitgliedschaft), wie der auf freiwilliger Mitgliedschaft beruhende Gewerkschaftsbund vorlebt. Genauso wichtig ist es, dass gemäss Verfassung unabhängige Behörden und Institutionen auch personell unabhängig sind und nicht mit Günstlingen und Parteisoldaten infiltriert werden. Selbiges gilt für Kontrollgremien – so unangenehm wirklich unabhängige Kontrolleure sein mögen. Nötig ist aber auch eine Reform der Verfassung, mit der endlich ein Gleichgewicht von Rechten und Pflichten der Länder hergestellt wird.

Eine zweite Aufklärung

Österreich braucht also eine Art zweite Aufklärung. Polemiker meinen, dass das für Österreich ohnedies die erste wäre. Im Gegensatz zum 18. Jahrhundert müsste es statt gegen absolut regierende Monarchen und die allmächtige Kirche gegen Parteien, Kammern und allzu selbstherrliche Landesfürsten gehen.