Es gibt eine Geschichte über die amerikanische Notenbank Federal Reserve, die alles darüber sagt, wie sich die Bank seit ihrer Gründung vor gut 100 Jahren verändert hat. Neue Gouverneure der Zentralbank wurden einst, so erzählt man es sich, vom Präsidenten der Zentralbank begrüßt, indem er folgende Vorhersage traf: Wenn sie sich daheim mit ihrem neuen Titel „Gouverneur der Federal Reserve“ vorstellen würden, dann würden die meisten Leute denken, dass sie die unerforschten westlichen Wälder Amerikas verwalteten – und nicht das Geld der Amerikaner erzeugten und kontrollierten.

Autorin: Lisa Nienhaus, Redakteurin in der Wirtschaft der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung. Folgen:

Diese Geschichte mag vor vielen Jahrzehnten einmal gestimmt haben (und sogar ein wenig witzig gewesen sein), doch sie ist längst überholt. Neben dem amerikanischen Präsidenten ist der amerikanische Notenbankpräsident heute eine der prominentesten Figuren des Landes, ja der Welt. Und die Federal Reserve selbst, heutzutage liebevoll mit dem Spitznamen Fed bedacht, würde nach der Finanzkrise von 2008 wohl kaum ein Amerikaner mehr für ein Waldreservat halten. Dafür kreisen zu viele Gedanken von Bankern, Politikern und Sparern um ihre womöglich nächste Entscheidung, zermartern sich zu viele Finanzjournalisten Tag für Tag den Kopf, wie sie noch irgendetwas Neues zu möglicherweise bevorstehenden Zinsentscheidungen schreiben können.

Macht trifft Intransparenz

Nicht mehr nur Börsen und Banker schauen auf Entscheidungen von Notenbankern, sondern auch normale Menschen. Und manche ihrer Entscheidungen werden breit diskutiert, von links wie rechts attackiert. Das gilt in Amerika genauso wie in Europa. Die amerikanische Fed schickte in der Finanzkrise ungeahnt aggressiv Billionen in die Märkte hinaus und begann später in nie gekanntem Ausmaß Staatsanleihen zu kaufen. Das ist bis heute in Amerika hoch umstritten. Die Frage lautet: Kommt man aus dieser Staatsfinanzierung durch die Notenpresse wieder heraus? Und wenn ja: wie? Die Antwort ist noch lange nicht gefunden. Derweil starren alle auf die Entscheidungen der Notenbanker, denn sie bewegen die Märkte wie wenig anderes.

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In einem seltsamen Kontrast zu dieser Macht der Notenbank steht die Undurchsichtigkeit ihrer Organisation. Der Historiker Peter Conti-Brown, der die Geschichte der Notenbank gerade neu aufgeschrieben hat, formuliert das so: „Man würde in arge Nöte geraten, müsste man in Amerika eine staatliche Institution aufzeigen, bei der die Macht und das öffentliche Verständnis dafür, was sie tut, weiter auseinanderklaffen als beim Federal Reserve System.“ Die Zentralbank handelt „von Geheimnis umschleiert“, schreibt Conti-Brown. Sie „kultiviert eine seltsame Mystik, die selbst Experten missverstehen und falsch erklären“.

Geheimnisumwitterte Gründung

Damit meint Conti-Brown nicht, dass Amerikaner nicht verstehen, wie Geldpolitik funktioniert. Der Autor meint die Institution selbst, die undurchsichtig ist. Sie versteckt ihre Entscheidungen hinter einer unverständlichen Fachsprache, die Heerscharen an Deutern benötigt, um sie zu übersetzen (und die liegen längst nicht immer richtig). Vor allem aber ist die Federal Reserve schon von der Struktur her ein seltsames Gebilde. Schon die Frage, ob sie eine staatliche oder private Institution ist, liefert Stoff für Doktorarbeiten. Wenn es darum geht, wie sie Entscheidungen trifft, wer Einfluss darauf nimmt und wer sie am Schluss zu verantworten hat, wer hier also eigentlich die Macht hat und wieso, dann wird es schwierig.

Das gilt nicht nur für die Federal Reserve, sondern ganz ähnlich auch für dieEuropäische Zentralbank (EZB), die in den vergangenen Jahren ähnlich an Macht gewonnen hat wie die Fed – und gleichzeitig viel komplizierter geworden ist, auch weil sie immer mehr Aufgaben übernommen hat. Dabei ist ihre föderale Struktur mit den nationalen Notenbank-Chefs der Euroländer, die im EZB-Rat mitentscheiden, allein schon kompliziert genug.

Die Fed aber ist noch viel undurchsichtiger und vor allem unlogischer gebaut. Das hat viele Gründe, auch historische. Schon die Gründung war geheimnisumwittert. Sieben Männer trafen sich im Jahr 1910 außerhalb New Yorks. Ihren Familien erzählten sie, sie gingen zur Entenjagd, dann fuhren sie gen Süden, setzten über auf eine Insel mit dem passenden Namen Jekyll Island – und erfanden dort im exklusiven Jagdclub eine Notenbank für Amerika. Mit dabei: Der republikanische Senator Nelson Aldrich, der Staatssekretär im amerikanischen Finanzministerium sowie vier Banker, darunter Paul M. Warburg, ein nach Amerika emigrierter Sprössling der deutsch-jüdischen Bankiersfamilie Warburg.

Der auf Jekyll Island 1910 erarbeitete Plan wurde mit wenigen Änderungen 1913 Gesetz: Und die Federal Reserve war entstanden. Das Geheimtreffen bei der angeblichen Entenjagd allerdings kam erst Jahre später ans Licht.

Ist die Fed tatsächlich unabhängig?

Diese Gründung zeigte die Richtung auf, in der es weiterging. Die Federal Reserve blieb undurchsichtig. Viele ihrer Verfahren sind geheim, die Protokolle ihrer Sitzungen werden erst Jahre später veröffentlicht, die Sprache ihrer Präsidenten ist verklausuliert. Geldpolitik gilt vielen Leuten deshalb als hochkompliziert. Dabei ist es gar nicht so schwierig. Die Notenbanker lassen sich nur nicht gerne in die Karten schauen. Es ist wie mit einem Orakel: Je geheimnisvoller sie tun, je mehr Deutung sie benötigen, desto mächtiger werden sie wahrgenommen.

Es gibt viele Argumente dafür, sich dermaßen bedeckt zu geben. Eines lautet, dass man sein Pulver nicht verschießen möchte. Eine Zentralbank, die zu durchsichtig ist, kann Märkte nicht überraschen – und gerade das ist manchmal notwendig, um sie zu beeinflussen. Das zweite Argument lautet, dass man sich Unabhängigkeit von der Politik wünscht. Je weniger die Politik weiß, desto weniger kann sie beeinflussen. Ob das allerdings funktioniert, ist zweifelhaft.

Politik beruft Gouverneure

Conti-Brown geht in seinem Werk „The Power and the Independence of the Federal Reserve“ sogar so weit, diese so oft beschworene Unabhängigkeit als nicht existent abzutun. Zwar gibt es Regeln, die diese begünstigen. So werden die Fed-Gouverneure zwar vom Präsidenten im Zusammenspiel mit dem Kongress ernannt, sie haben dann aber eine extrem lange Amtszeit von 14 Jahren. Die Fed-Präsidenten werden jeweils gewählt auf vier Jahre. Offiziell hört damit der Einfluss der Politik auf die Notenbank auf. Die Gouverneure können nicht von der Politik abberufen werden, wenn ihr die Geldpolitik nicht passt.

Jedoch zeigt Conti-Brown in seinem Werk sehr anschaulich, dass es immer an den Personen hängt, wie gut das klappt. So gab es Notenbankpräsidenten, die ihrem Präsidenten mehr oder weniger hörig waren. Das bekannteste Beispiel ist Arthur Burns, der Präsident Richard Nixon so ergeben war, dass er gar vor den Treffen mit anderen Notenbankern mit Nixon besprach, was er dort sagen sollte. Er ließ sich Reden vom Stab des Präsidenten schreiben und war bei Kabinettstreffen dabei.

Später gelang etwa Alan Greenspan das genaue Gegenteil. Er war zwar auch sehr nah an der Politik, traf sich regelmäßig mit dem Beraterstab des Präsidenten. Jedoch galt er als derjenige, der die Politik beeinflusste, nicht umgekehrt.

Historisch langsame Befreiung von der Politik

Die Unabhängigkeit der Notenbank hängt, wenn man sich die Geschichte ansieht, weit mehr an Personen als an den bestehenden Regeln. Entscheidend sind außerdem die Führung der Notenbank und ihre Machtstrukturen. Hier sieht die Fed noch einmal ganz anders aus als andere Notenbanken der Welt. Denn in ihr sind neben der Politik in Washington auch regionale Politiker und Banker einflussreich. Die Fed besteht aus zwölf regionalen Notenbanken, die alle keinesfalls dem Staat gehörten, sondern den privaten Banken. Die Fed hatte von Anfang an eine seltsame Doppelfunktion. Einerseits gehörte sie den privaten Banken, zahlt ihnen auch bis heute eine (kleine) Dividende in jedem Jahr. In den regionalen Notenbanken sitzen zudem ein Drittel Bankvertreter im obersten Gremium. Andererseits war die Fed immer ein politisches Gremium. Der direkte Einfluss der Banker auf das oberste Entscheidungsgremium war nie sehr groß und hat noch abgenommen.

Das entscheidende Gremium sitzt in Washington: das „Board of Governors“ mit sieben vom amerikanischen Präsidenten gemeinsam mit dem Senat eingesetzten Zentralbankgouverneuren inklusive des Präsidenten (derzeit eine Präsidentin, Janet Yellen). Früher gehörte dieser Gruppe auch der amerikanische Finanzminister an. Doch die Fed emanzipierte sich historisch langsam von der Politik. Die Gouverneure sind einflussreich. Über die Geldpolitik entscheiden sie allerdings gemeinsam mit den regionalen Notenbankgouverneuren, von denen aber immer nur fünf eine Stimme haben. Da diese regionalen Notenbankpräsidenten auf unterschiedliche, teils nicht sehr transparente Art gewählt werden, gibt es hier gewisse beschränkte Möglichkeiten auch für andere außer Präsident und Kongress, Einfluss zu nehmen.

EZB hat ähnliche Konstruktionsprobleme

Entstanden ist diese komplizierte Struktur einst aus der Angst, einer unabhängigen Notenbank zu viel Macht zu geben. Die regionalen Banken hatten die Funktion, dafür zu sorgen, dass die Macht über das Geld sich nicht an einem Ort konzentriert und den Rest Amerikas aus dem Blick verliert. Die Eignerschaft durch private Banken entstand aus der Angst heraus, die Politik könne zu viel Macht über die Notenbank gewinnen. Ob es jedoch wirklich sinnvoll war, die Bank aus diesen Gründen dermaßen kompliziert zu strukturieren, das ist unklar.

Conti-Brown weist auf Studien hin, die zeigen, dass Gremien von Notenbankern schlechtere Entscheidungen treffen, wenn mehr als fünf Personen beteiligt sind. Deshalb plädiert er dafür, die regionalen Notenbanken ganz herauszuhalten aus der geldpolitischen Entscheidung.

Das ist auch aus europäischer Perspektive interessant, schließlich ist die EZB in regionaler Hinsicht ähnlich gebaut. Die EZB hat ein Direktorium, das zentral in Frankfurt sitzt. Die wichtigen geldpolitischen Entscheidungen fallen allerdings im EZB-Rat, dem auch die Präsidenten der einzelnen nationalen Notenbanken angehören, die nicht immer eine Stimme haben. Hier entscheiden noch sehr viel mehr Menschen mit über die Geldpolitik. Der EZB-Rat besteht aus 25 Personen, die immer wieder miteinander im Clinch liegen. Hier aber eine Zentralisierung vorzuschlagen würde wohl ganz andere Probleme ergeben als in Amerika, da Europa eben kein Nationalstaat ist.

Eine Reform der Fed scheint notwendig

Für Amerika ergibt eine Zentralisierung mehr Sinn, weshalb Conti-Brown diesen Vorschlag auch vorbringt. Sein Argument geht in etwa so: Keiner weiß genau, welche Geldpolitik wirklich die beste ist, weil selbst Nobelpreisträger nicht in die Zukunft schauen können. Damit man aber nachher besser weiß, wer schuld ist am Desaster, sollte die Notenbank wenigstens so strukturiert sein, dass die Verantwortlichkeiten klar sind. Seine Lösung lautet: Alle Macht der Zentrale. Die Chefs der regionalen Notenbanken sollen von der Fed in Washington bestimmt werden wie Untergebene. Über Geldpolitik sollen allein die auf 14 Jahre gewählten Gouverneure entscheiden.

Das hat eine gewisse Logik, wenn man den Studien glaubt, dass Entscheidungen womöglich leichter und besser getroffen werden, wenn nicht zu viele Menschen mit entscheiden. Allerdings löst es die drängendsten Fragen der Menschen zur Geldpolitik der amerikanischen Notenbank derzeit nicht. Die Fed konnte deshalb ihre Macht so ausbauen in den vergangenen Jahren, weil sie in der Krise angefangen hat, Geldpolitik weiter zu fassen und viel mehr zu tun, als es lange dem Selbstverständnis von Notenbankern entsprach. Sie hat sich ausgedehnt, ist jetzt ein maßgeblicher Faktor, der Börsen weltweit bewegt und die Kurse von Staatsanleihen.

Es hat eine Logik, die Fed zu reformieren, so dass es klarer ist, wer hier eigentlich die Macht hat. Die Diskussion darüber, ob ihre Vorstellungen von Geldpolitik nicht überdehnt sind und stärkere Grenzen brauchen, muss aber auch geführt werden.