Bundespräsident Alain Berset erläutert die Position des Bundesrats zu den Versicherungsdetektiven vor den Medien. (Bild: Peter Klaunzer / Keystone)

Observationen sind ein starker Eingriff in die Privatsphäre. Dessen war sich auch Bundesrat Alain Berset bewusst, als er vor den Medien für ein Ja zu den gesetzlichen Grundlagen für sogenannte Sozialdetektive warb. Er strich heraus, dass Observationen nur in wenigen Ausnahmefällen eingesetzt würden, wenn andere Informationen wie Gespräche mit den Betroffenen oder medizinische Unterlagen keine Beurteilung erlaubten. Bei der Invalidenversicherung kam es in der Vergangenheit in rund zehn Prozent der Fälle, in denen ein Verdacht auf Versicherungsmissbrauch bestand, zu einer Observation. Dabei hat sich in knapp der Hälfte der Fälle der Verdacht bestätigt, bei der Suva in rund zwei Drittel der Fälle.

Detektive brauchen Bewilligung

Damit das Volk weiss, worüber es abstimmt, hat der Bundesrat auch bereits die Verordnung zum Gesetz in die Vernehmlassung geschickt.Diese legt unter anderem die Kriterien für die Sozialdetektive fest: Sie brauchen eine Bewilligung des Bundes, die sie nur bei genügenden Rechtskenntnissen, einer Ausbildung und Berufserfahrung sowie einem guten Leumund erhalten. Die Betroffenen wiederum müssen nach dem Ende einer Observation darüber informiert werden und können die Rechtmässigkeit der Überwachung gerichtlich überprüfen lassen. Denn eine Observation anordnen kann bereits eine Person mit Direktionsfunktion der betroffenen Versicherung, ohne behördliche Einwilligung.

Einen grossen Teil der Ausführungen widmeten Berset sowie der ebenfalls anwesende Direktor des Bundesamts für Sozialversicherungen, Jürg Brechbühl, den zulässigen Überwachungsmassnahmen. Diese sind umstritten – insbesondere die Frage, wo genau und mit welchen Mitteln überwacht werden darf. Technische Geräte für Bild- und Tonaufnahmen wie Richtmikrofone oder Nachtsichtgeräte seien nicht erlaubt, sagte Berset. Einzig Geräte zur Standortbestimmung dürften eingesetzt werden, konkret also GPS-Tracker. Dafür braucht es jedoch eine richterliche Genehmigung.

Umstrittenes Schlafzimmer

Ebenfalls nicht erlaubt seien Observationen im Innenbereich eines Hauses, so Berset. Die Gegner der Gesetzesvorlage warnen vor der Möglichkeit, dass Sozialdetektive künftig von der Strasse in das Wohn- oder Schlafzimmer blicken dürfen. Dass dies nicht angehe, ergebe sich einerseits aus der Beratung des Gesetzes im Parlament sowie aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts, sagte Brechbühl. Dieses hatte in einem Urteil zu einer Observation 2012 festgehalten: «Der Innenbereich des Hauses, in dem die versicherte Person wohnt, bildet keinen ohne weiteres öffentlich frei einsehbaren Raum.»

Allerdings war damals die juristische Grundlage eine andere. Das Bundesgericht stützte sich bei seiner Einschätzung in zwei Urteilen von 2011 und 2012, bei denen es um verdeckte Beobachtungen auf dem Balkon, im Treppenhaus sowie in der Waschküche ging, auf das Strafgesetzbuch. Dieses verbietet ganz allgemein Ton- und Bildaufnahmen im Geheimbereich sowie im nicht ohne weiteres zugänglichen Privatbereich. Während das Bundesgericht beim Balkon zum Schluss kam, dass Aufnahmen zulässig seien, verneinte es dies beim Treppenhaus und bei der Waschküche.

Basierend auf dieser Rechtsprechung hat das Parlament nun eine neue gesetzliche Grundlage für Sozialdetektive beschlossen. Diese erlaubt Überwachungen nicht nur an allgemein zugänglichen Orten, wie das zum Beispiel Polizisten tun dürfen, sondern explizit auch an Orten, die «von einem allgemein zugänglichen Ort aus frei einsehbar» sind. Diese letztere Bestimmung schafft eine Diskrepanz zur Strafprozessordnung, wo die Kompetenzen der Ermittlungsbehörden festgelegt sind. Diesen Umstand kritisieren auch mehrere Rechtsprofessoren.

Die Gegner des neuen Gesetzes sehen in diesem Unterschied einen Grund für ihr Argument, dass Versicherungsdetektive ohne richterliche Genehmigung mehr Kompetenzen haben als Polizisten. Dem widerspricht hingegen Brechbühl. Er glaubt, dass das Bundesgericht auch bei den Strafverfolgungsbehörden zum gleichen Urteil kommen würde – dass also Polizisten einen frei einsehbaren Ort wie einen Balkon observieren dürften, obwohl dies in der Strafprozessordnung so nicht explizit vorgesehen ist.

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Das Wichtigste in Kürze

• Damit Sozialversicherungen Missbrauch besser bekämpfen können, sollen sie Detektive einsetzen können. Diese dürfen allerdings nur aktiv werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Versicherte unrechtmässige Leistungen bezieht. Für den Einsatz von GPS-Ortungsgeräten braucht es eine richterliche Genehmigung.

• Die Vorlage wurde notwendig, nachdem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) 2016 das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage für das Observieren von Versicherten bemängelt hatte.

• Das geforderte Gesetz wurde vom Parlament rasch verabschiedet. Vier Privatpersonen ergriffen dagegen das Referendum, weil sie befürchten, die Bevölkerung werde künftig unter Generalverdacht gestellt und unverhältnismässig stark überwacht.

Die Vorlage im Detail

• 1Darüber stimmen wir ab
• 2Darum ist die Vorlage von Bedeutung
• 3Das sind die Argumente der Befürworter
• 4Das sind die Argumente der Gegner
• 5Der Parolenspiegel
• 6Die Meinung der NZZ
• 7Die Umfragen
• 8Weiterführende Informationen
• 9Die weiteren Vorlagen vom 25. November 2018

Darüber stimmen wir ab

Zur Debatte steht eine Änderung des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts. Damit soll die Grundlage dafür geschaffen werden, dass Sozialversicherungen Versicherte observieren dürfen, falls ein Verdacht auf Missbrauch besteht. Vier Privatpersonen haben gegen die Vorlage das Referendum ergriffen, nachdem Parteien und Verbände darauf verzichtet hatten.

Darum ist die Vorlage von Bedeutung

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat die Schweiz vor zwei Jahren dahingehend kritisiert, dass sie über keine präzise gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten verfüge. Die Suva und die Invalidenversicherung verzichten seither auf Observationen. Wird die Vorlage abgelehnt, können bei Verdacht auf den unrechtmässigen Bezug von Leistungen weiterhin keine Detektive eingesetzt werden.

Das sind die Argumente der Befürworter

Die bürgerlichen Parteien befürworten die Vorlage. Für sie ist sie die dringend notwendige Voraussetzung dafür, dass die Suva, die Invalidenversicherung und andere Sozialversicherungen wirkungsvoll gegen Missbrauch vorgehen können. Sie betonen, dass es keineswegs neu sei, dass Sozialversicherungsdetektive eingesetzt würden. Diese kämen auch in Zukunft nur in begründeten Verdachtsfällen zum Einsatz. Es gehe gerade nicht darum, Versicherte auf Vorrat zu bespitzeln oder Massenüberwachungen durchzuführen. Das erlaube dieses Gesetz gar nicht. Seien den Sozialversicherungen bei der Missbrauchsbekämpfung aber die Hände gebunden und würden dadurch ungerechtfertigte Leistungen ausbezahlt, geschehe dies zum Nachteil der ehrlichen Versicherten.

Das sind die Argumente der Gegner

Obwohl die linken Parteien ursprünglich darauf verzichtet haben, das Referendum zu ergreifen, unterstützen sie dieses nun. Sie warnen vor den unabsehbaren Folgen dieser ihrer Ansicht nach unverhältnismässigen Vorlage: Alle Bürgerinnen und Bürger seien in ihrer Privatsphäre bedroht. Dies, weil alle Sozialversicherungen – von der obligatorischen Kranken- über die Unfall- und die Arbeitslosen- bis hin zur Invalidenversicherung – betroffen seien. Weil diese Versicherungen daran interessiert seien, möglichst wenig Leistungen zu bezahlen, sei der Anreiz für unverhältnismässige Eingriffe in die Privatsphäre gross. Das Gesetz sei umso gefährlicher, als die Versicherungsdetektive mehr Kompetenzen erhielten als die Polizei. Nur in Ausnahmefällen müsse der Richter über eine Observation entscheiden. Es sei zwar wichtig, Missbrauch zu bekämpfen, aber dafür sei die Polizei zuständig.

Der Parolenspiegel

Sobald die wichtigen Parteien und Verbände ihre Parole gefasst haben, werden diese hier zusammengefasst.

Die Meinung der NZZ

Die NZZ hält Versicherungsdetektive für notwendig. Das vorliegende Gesetz ist allerdings unsorgfältig formuliert und räumt Trägern von Sozialversicherungen zu weitgehende Kompetenzen ein. Die NZZ tritt deshalb für ein Nein zur Vorlage ein.

Die Umfragen

Gemäss der ersten GfS-Umfrage, die im Auftrag von SRG SSR zwischen dem 1. und 12. Oktober 2018 durchgeführt wurde, liegen die Befürworter vorn. Da die Verfasser der Studie allerdings auch Chancen für ein Nein ausmachen, werden die Gegner des Gesetzes nun ihre Bemühungen sicherlich intensivieren.

Weiterführende Informationen

• Gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten
• Stellungnahme des Bundesrates zur parlamentarischen Initiative für die Überwachung von Versicherten

Das Gesetz zu den Versicherungsdetektiven räumt den Sozialversicherungen eine Sonderstellung ein. (Bild: Karin Hofer / NZZ)

Im November entscheiden die Stimmbürger über eine Vorlage, gegen die auf den ersten Blick kaum etwas spricht: Sozialversicherungen sollen Detektive einsetzen können, um Betrügern auf die Spur zu kommen. Dagegen ist prinzipiell nichts einzuwenden, denn Versicherungsleistungen sollen nur diejenigen erhalten, die darauf Anrecht haben. Sonst wird das Solidaritätsprinzip untergraben. Auf Dauer schwächt dies jede Sozialversicherung. Es ist deshalb schwer verständlich, mit welcher hysterischen Kampagne die Linke gegen eine Vorlage ankämpft, deren Kerngehalt in ihrem Interesse liegt.

Observationen im Sozialversicherungsbereich sind nichts Neues – und die Zahlen zeigen, dass es dafür gute Gründe gibt: Die Invalidenversicherung (IV) hat im Jahr 2016 270 Observationen durchgeführt, wobei sich der Verdacht in 180 Fällen bestätigt hat. Die Suva bekämpft Missbräuche seit 2006 und setzt dabei auch auf Observationen. 117 Millionen Franken konnten so in diesen Jahren eingespart werden. Doch inzwischen wird darauf verzichtet, nachdem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) die fehlende gesetzliche Grundlage bemängelt hat.

Sonderstellung für Sozialversicherer

Das Parlament hat dies im Schnellzug-Tempo korrigiert, doch leider ist dabei die Sorgfalt auf der Strecke geblieben. Auch wenn keine Massenüberwachung droht, wie das Referendumskomitee behauptet: Observationen stellen einen schwerwiegenden Eingriff in die Privatsphäre dar. Die Vorlage ist von übertriebenem Misstrauen geprägt und lässt ausser acht, dass das Vertrauensverhältnis zwischen Staat und Bürgern auch bei der Wahl der Mittel zur Missbrauchsbekämpfung nicht aus dem Blickfeld geraten darf. Unser gesamtes Staatsverständnis basiert darauf, dass Vertrauen statt Überwachung meistens zielführender ist.

Das geplante Gesetz aber ist in wichtigen Punkten unklar oder räumt Anbietern von Sozialversicherungen gar eine Sonderstellung ein, über die nicht einmal die Polizei (und schon gar nicht die private Versicherungswirtschaft) verfügt. So kann die Polizei nur im öffentlichen Raum observieren, während Versicherungsdetektive auch den Privatbereich überwachen dürften, sofern dieser frei einsehbar ist. Sogar private Gespräche dürften auf ein Diktiergerät aufgezeichnet werden, was für die Polizei ohne richterliche Genehmigung ausdrücklich verboten ist.

Der Einsatz von GPS-Sendern zur Ortung Versicherter wirft ebenfalls Fragen auf: Die Strafprozessordnung (StPO) lässt einen derart einschneidenden Eingriff nur bei schweren Delikten zu. Bei Verdacht auf Sozialhilfebetrug ist er für die Polizei ausgeschlossen, im Falle von Missbrauch der Krankentaggeld- oder Unfallversicherung wäre er für den Versicherungsdetektiv dagegen mit richterlicher Genehmigung erlaubt. Das ist nicht nur inkohärent. Es trägt auch nichts zur Arbeit der Strafverfolgungsbehörden bei, weil die auf diese Weise erhobenen Beweise vor dem Strafgericht gar nicht verwertet werden dürfen.

Wie bei Raser-Artikel

Schon jetzt ist klar, dass solche Ungereimtheiten zu Streit vor Gericht führen – und damit zu schwer nachvollziehbaren Urteilen und neuem Unmut. Das ist ärgerlich, zumal solche Patzer (und ein aufwendiger Abstimmungskampf) einfach hätten vermieden werden können. Es ist nicht das erste Mal, dass das Parlament unter Druck über das Ziel hinausschiesst und Gesetze beschliesst, die sich als fehlerhaft erweisen. Der verunglückte Raser-Artikel ist dafür ein Beispiel.

Es braucht Versicherungsdetektive. Darauf zu pochen, dass in einem derart heiklen Bereich sorgfältig legiferiert wird, ist aber nicht zu viel verlangt: Das entspricht schweizerischer Tradition und einem liberalen Credo.